La Zona Industrial China en Suez, Egipto

En el panorama de la cooperación económica global, los parques industriales en el extranjero construidos por China han surgido como una plataforma significativa, particularmente bajo el paraguas de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI por sus siglas en inglés). Durante la última década, estos parques, que para 2018 sumaban al menos 123 bajo la BRI en Asia, Europa y África, buscan facilitar la inversión china saliente y, al mismo tiempo, apoyar las necesidades de desarrollo industrial de los países anfitriones. Bajo la bandera del beneficio mutuo, se presenta un modelo que promete crecimiento y modernización.

A medida que el potencial de las iniciativas vinculadas a la BRI continúa creciendo, es crucial examinar cómo se materializa en la práctica el modelo de parque industrial chino exportado a través de esta iniciativa. Específicamente, es esencial evaluar la capacidad de adaptación de estos parques construidos por China en términos de su alineación e impulso a las agendas de desarrollo arraigadas a nivel nacional en las ubicaciones anfitrionas. Esto es particularmente relevante para gobiernos que buscan capitalizar la considerable capacidad de deslocalización de fabricación de China en el contexto de la BRI.

Este artículo resume los hallazgos de una investigación empírica de dos años sobre la Zona de Cooperación Económica y Comercial de Suez (SETCZone) en Egipto, construida por China. El objetivo fue comprender la capacidad de adaptación y desarrollo de la SETCZone. Los resultados, como veremos, son mixtos y proporcionan información útil sobre las dinámicas en juego.

Orígenes y Contexto de la SETCZone

La SETCZone fue lanzada en 2008 como parte del programa Zona de Cooperación Económica y Comercial de África (ETCZone), un programa piloto temprano de zonas industriales que desde entonces se ha incorporado a los planes de conectividad y cooperación bajo la BRI. En el momento de su lanzamiento, China estaba expandiendo rápidamente su participación con los países africanos bajo el lema de asociaciones de beneficio mutuo. En solo dos décadas, a partir de principios de la década de 2000, la inversión china en África aumentó en más de 60 veces y es probable que continúe creciendo debido a un aumento en las inversiones privadas y el establecimiento de nuevos parques industriales y zonas económicas en la región.

El lanzamiento del programa ETCZone en África durante este tiempo tuvo como objetivo facilitar la transferencia de la capacidad industrial excedente de China al extranjero, ayudando a expandir los mercados existentes después de décadas de atraer inversión extranjera directa (IED) para apoyar la industrialización interna. Bajo su agenda más amplia de "Salir Globalmente" ("Go Global"), el Ministerio de Comercio de China lanzó propuestas para el desarrollo de diecinueve ETCZones en todo el mundo, seis de las cuales estaban planeadas para África. Estas zonas estaban destinadas a servir como pilares para expandir la inversión y la cooperación comercial entre China y África, al tiempo que permitían la transferencia de la capacidad industrial de China al extranjero a medida que las industrias chinas locales pasaban a una producción de mayor valor añadido.

Un tema clave del programa ETCZone en África fue la complementariedad de las inversiones chinas con las necesidades y prioridades africanas, dada la variación en las estructuras económicas entre los países socios y la diversificación sectorial de las inversiones chinas en el extranjero. En consecuencia, si bien algunas ETCZones africanas albergan inversiones impulsadas por recursos (por ejemplo, petróleo en Nigeria y cobre en Zambia), otras se especializan en la producción industrial de bienes de consumo y de inversión. Aunque la mayoría de las inversiones de China se concentran en los sectores de energía y construcción, las inversiones en ETCZones reflejan un énfasis creciente en aumentar la proporción de inversiones en manufactura y servicios, con casi todas las zonas albergando instalaciones de fabricación.

La SETCZone de Egipto es uno de los primeros experimentos de zona industrial de China en el extranjero en África bajo el programa ETCZone, establecida en asociación con el gobierno egipcio para mejorar la cooperación económica chino-egipcia y cumplir los objetivos de ambos gobiernos. Su establecimiento coincidió con el anuncio de la primera Zona Económica Especial de Egipto en 2002, una iniciativa destinada a apoyar la fabricación orientada a la exportación y el crecimiento en Suez mediante la construcción de capacidad de producción en sectores industriales intensivos en mano de obra poco calificada para promover gradualmente la industrialización.

Desde 2013, Beijing se ha centrado en desarrollar la SETCZone como plataforma para promover la BRI, anunciando una extensión largamente planeada del área original de 1.34 kilómetros cuadrados y nuevos acuerdos de inversión por valor de más de 3 mil millones de dólares. Desde entonces, la SETCZone se ha convertido en un proyecto insignia de la BRI en la región de Oriente Medio y África del Norte. Al mismo tiempo, las ambiciones de China en Suez han coincidido con los planes para la regeneración económica del Eje del Canal de Suez bajo la "Visión 2030" de Egipto, la estrategia del gobierno egipcio para generar crecimiento económico lanzada en 2016.

Entre 2017 y 2022, la inversión china en Egipto aumentó en un 317 por ciento. Uno de los principales pilares de la cooperación económica chino-egipcia es la mejora de la producción manufacturera, con la inversión china en Egipto concentrada en gran medida en proyectos industriales, que constituyen una participación del 55 por ciento de todas las inversiones, mientras que la construcción representa el 20 por ciento y los servicios el 12 por ciento. La SETCZone desempeña un papel clave dentro de este marco de cooperación, apoyando a las empresas chinas en busca de inversiones y cuota de mercado, al tiempo que atrae capital móvil con el objetivo de construir industrias y capacidad laboral en Egipto. Ahora operando a plena capacidad, es promocionada por funcionarios chinos como un modelo de solidaridad, cooperación y beneficio mutuo, lo que la convierte en un valioso caso de estudio sobre la capacidad de los parques industriales chinos para adaptarse a las necesidades y contextos internos.

Planificación, Gobernanza e Instituciones de la SETCZone

No existe un marco político único para la implementación de las ETCZones. En cambio, los marcos de gobernanza e institucionales de cada ETCZone se negocian con los gobiernos anfitriones para satisfacer los requisitos de los inversores por un lado, mientras se busca satisfacer las necesidades de las partes interesadas nacionales por el otro. Sin embargo, una característica común de las ETCZones en el extranjero en África es que son financiadas, desarrolladas y operadas por desarrolladores y operadores de zonas industriales chinos. Este modelo prioriza un fuerte gasto de capital por parte de las empresas estatales regionales chinas (SOE) respaldadas por un amplio apoyo del gobierno central chino. En todos los programas ETCZone, el papel limitado de los socios anfitriones en la provisión de capital parece haber otorgado a los intereses chinos el monopolio sobre la planificación, la gestión y la promoción de inversiones en estas zonas.

En 2007, el contrato para desarrollar la SETCZone fue otorgado a Tianjin TEDA, una subsidiaria del gobierno municipal de Tianjin en China, que compró 1.34 kilómetros cuadrados al gobierno egipcio. La inversión inicial en la SETCZone fue realizada así por Tianjin-TEDA utilizando su propio capital. Tianjin-TEDA estableció Egypt-TEDA Investment Company, una filial con sede en el país y una empresa conjunta encargada de establecer un complejo industrial conjunto chino-egipcio en la Zona Económica de Suez. La propiedad china representaba el 80 por ciento de Egypt-TEDA, lo que efectivamente convirtió la zona en un proyecto gestionado por China con una pequeña participación de actores estatales egipcios.

El desarrollo del entorno empresarial y la gobernanza de la SETCZone se basó en la coordinación entre actores de varios niveles para diseñar planes, reglas y regulaciones. No obstante, el control de TEDA sobre la planificación estratégica de la zona limitó las oportunidades de influencia interna en la formulación de políticas. Desde el principio, las estrategias de desarrollo de la SETCZone fueron proporcionadas por TEDA, y un plan maestro inicial fue supervisado por un comité de representantes de los gobiernos central y regional de Tianjin, incluido el Ministerio de Comercio Exterior y Cooperación Económica de China, la Comisión Estatal de Economía y Comercio de China y el Gobierno Municipal de Tianjin. La promoción industrial es gestionada por un departamento con sede en Tianjin TEDA y se dirige exclusivamente a empresas chinas. Como resultado, aparte de tres empresas conjuntas entre empresas estatales chinas y egipcias, todas las empresas de la zona son de inversión china.

Por el lado egipcio, el Consejo de Administración (BOD) de la Autoridad de la Zona Económica de Suez supervisa la gestión de la SETCZone y aplica las regulaciones relevantes. El BOD incluye altos funcionarios gubernamentales que representan a ministerios y gobernaciones, así como a expertos financieros y legales. Supervisa el desarrollo de la Zona Económica de Suez más amplia en la que se encuentra la SETCZone, incluida la designación de desarrolladores y la asignación de tierras. El BOD también se encarga de asuntos relacionados con la aprobación, registro, licencia y procedimientos de incorporación de nuevos proyectos, entre otros servicios al inversor. Además, crea un sistema especial de administración de aduanas e impuestos para facilitar los procedimientos aduaneros. El BOD también gestiona incentivos y puede introducir sus propias regulaciones, incluido el desarrollo de políticas para inversores.

En la propia SETCZone, las actividades del BOD están relacionadas principalmente con la negociación de grandes acuerdos y la implementación de las regulaciones y políticas de la SETCZone. Estas políticas implican ofrecer instalaciones, incentivos y servicios de apoyo adaptados a las empresas, y fueron diseñadas para proporcionar un entorno seguro y una gestión estandarizada para las empresas chinas a fin de fomentar la reubicación de empresas exportadoras en la zona. De esta manera, el marco político de la zona facilita la estrategia centralmente coordinada de China de "Salir Globalmente en grupos".

El marco político de la SETCZone incluye la provisión de importantes instalaciones e infraestructura in situ, como servicios públicos, conexiones y carreteras, así como suministro de energía y algo de infraestructura y activos materiales fuera del sitio, como puertos privatizados. La zona ofrece incentivos regulatorios y financieros preferenciales para los inversores chinos. Además, la zona proporciona insumos de producción de bajo costo como mano de obra, tierra, energía y transporte. La SETCZone también proporciona a los exportadores chinos Certificados de Origen egipcios. Estos certificados dan acceso a los acuerdos comerciales preferenciales de Egipto, garantizando el acceso de las empresas chinas a mercados en Estados Unidos, la UE, Turquía y otros mercados de la región MENA, así como a veintinueve naciones africanas que tienen acuerdos de libre comercio (FTA) con Egipto, libres de aranceles aduaneros y otras barreras no arancelarias.

Las medidas selectivas de liberalización comercial y facilitación de la inversión implementadas en la SETCZone convierten así a la zona en un instrumento clave para apoyar la política de exportación de China y sus intereses centrales en la región y más allá. Sin embargo, si bien las completas instalaciones y el entorno regulatorio favorable de la SETCZone han logrado atraer inversiones chinas, la ausencia de un papel orientador por parte de las instituciones nacionales y la política gubernamental para impulsar la agenda de transformación estructural y cultivar un desarrollo industrial sostenido es una limitación significativa. Hay poca participación del gobierno en la facilitación de la transferencia de habilidades y tecnología o la promoción de capacidades locales, factores críticos para una industrialización y transformación estructural exitosas. Además, ni el desarrollador ni el Ministerio de Comercio de China, que supervisa el programa de zonas, introdujeron intervenciones para conectar la economía local con la zona a través de enlaces productivos entre empresas. Como resultado, hay una falta de enlaces productivos hacia atrás con los proveedores nacionales y mínimos efectos indirectos positivos de las actividades de las empresas chinas, lo que obstaculiza el potencial para impulsar la industrialización inicial dentro de la economía nacional.

Inversiones Manufactureras Chinas en la SETCZone: La Falta de Enlaces Productivos Hacia Atrás

El rendimiento de la SETCZone está fuertemente influenciado por el control chino y las relaciones de poder asimétricas, que dan forma al tipo de desarrollo que fomenta la zona. La ausencia de un papel activo por parte de agentes nacionales en la configuración de los compromisos con China obstaculiza significativamente los beneficios potenciales de tales colaboraciones, dejando a la economía anfitriona incapaz de aprovechar plenamente las ventajas de la inversión extranjera. Como resultado, las estrategias adoptadas por las empresas que operan en estas zonas no ofrecen oportunidades para la transferencia de tecnología, la mejora y diversificación industrial, cerrando la oportunidad para el desarrollo de un sector industrial competitivo en la economía anfitriona.

Un análisis a nivel de empresa de varias firmas de la SETCZone en diversos sectores de industria pesada y manufactura ligera confirma este importante déficit. La SETCZone alberga treinta y ocho empresas manufactureras que operan en cuatro sectores prioritarios para la atracción de inversiones: industria pesada, equipos eléctricos, fibra de vidrio y textiles. Hay cinco megaproyectos en los sectores de industria pesada, fibra de vidrio y equipos eléctricos. Las empresas restantes operan en el sector textil de manufactura ligera. A pesar de la variedad de negocios, una característica clave que atraviesa todos los sectores en la SETCZone es la integración vertical de las cadenas de valor chinas. Las entrevistas con seis proyectos de inversión de la SETCZone en los sectores de industria pesada, equipos eléctricos, fibra de vidrio y textiles revelan que las empresas de la zona se relacionan sistemáticamente con proveedores de insumos chinos en lugar de nacionales para apoyar las cadenas de suministro de las empresas con sede en China.

Se adoptan diversas estrategias de producción en las empresas examinadas, ya que las presiones en diferentes industrias empujan a las empresas hacia diferentes patrones y mercados de organización de la producción. Los megaproyectos actúan como proveedores ascendentes, liderando cadenas que atraviesan más de un país y dirigiendo su flujo de productos de componentes a mercados regionales en Oriente Medio y África. Jushi Egypt, por ejemplo, es una subsidiaria de 58 millones de dólares del segundo fabricante de fibra de vidrio más grande del mundo y el fabricante de fibra de vidrio más grande de Oriente Medio. La mayoría de los insumos de Jushi Egypt son suministrados por empresas chinas, incluidas empresas mineras chinas con sede en Egipto. Como proveedor ascendente, la capacidad de producción anual de Jushi de 200,000 toneladas se exporta a Europa y Oriente Medio para ser utilizada en la producción de productos finales como palas de turbina, yates y tuberías.

Si bien la mayoría de las empresas de industria pesada son proveedores ascendentes, las empresas textiles actúan como proveedores descendentes (o generadores de producción final) que abastecen a mercados locales y regionales. Estas empresas importan productos sin terminar, los terminan o ensamblan y venden el producto final directamente a los usuarios finales. Fábricas como el fabricante de mantas de una sola marca Linyi, el fabricante de alfombras y mantas Ya'ou, y el fabricante de bufandas Tianjin Egypt-Yashmagh Textile Co. importan tanto productos sin terminar como la mayoría de las materias primas utilizadas en el ensamblaje, como telas e hilos. En la mayoría de los casos, estas empresas se han ramificado de empresas matrices en China y reciben importaciones de material de entrada de sus empresas principales.

El último ejemplo muestra cómo las PYMES en el sector de manufactura ligera han permanecido integradas verticalmente con sus empresas matrices en China, apoyando la cadena de suministro de empresas en la economía nacional china al terminar o ensamblar productos para distribución y consumo local (o regional). El ejemplo anterior ilustra la tendencia de las empresas chinas en el sector de industria pesada a también eludir los mercados nacionales e internalizar las operaciones de producción, incluso en los sectores extractivos y el procesamiento de materias primas. Por lo tanto, tanto en la producción ascendente como descendente, las empresas nacionales chinas apoyan las cadenas de suministro de empresas en la economía nacional china, permitiendo que estas empresas operen en el extranjero mientras retienen eficientemente competencias complementarias en la producción basada en tareas y, a veces, marketing, logística y distribución interna.

La estrategia de integración vertical está presente en todas las empresas evaluadas. Esta estrategia permite a las empresas chinas retener el control de todas las etapas de las cadenas de fabricación intensivas en mano de obra, en lugar de subcontratar operaciones a empresas nacionales, al tiempo que reducen los costos de producción al deslocalizar sus subsidiarias. Mientras tanto, la inclusión de empresas nacionales en el proceso de valor añadido es limitada o controlada, dejando una oportunidad mínima para la transferencia de conocimiento y tecnología a las empresas locales. El marco político de la zona refuerza esta división al impedir que las empresas nacionales establezcan conexiones globales estratégicamente beneficiosas y limitar la capacidad de las instituciones nacionales para intervenir eficazmente en sus operaciones.

Alinear las Inversiones Chinas con los Objetivos de Desarrollo Local

Para que las zonas industriales logren efectos dinámicos y sostenibles en sus economías anfitrionas, deben atraer inversión extranjera, además de establecer conexiones estratégicas entre empresas locales y extranjeras para facilitar la transferencia de conocimiento y tecnología a los sectores nacionales. Esta fue la lógica que guió el desarrollo de las Zonas de Cooperación Económica y Comercial chinas nacionales, la variante de los regímenes de inversión chinos en la que se modeló la SETCZone chino-egipcia. Al crear las condiciones para el desarrollo de enlaces productivos hacia atrás con la economía local, las zonas chinas sirvieron para cambiar la ventaja comparativa de las economías regionales de la producción de bajo a alto valor añadido, facilitando así un cambio estructural a largo plazo.

Pero a diferencia del modelo de desarrollo industrial chino nacional, la SETCZone ha seguido funcionando independientemente de su entorno local, dependiendo en gran medida de incentivos para atraer empresas chinas mientras sigue siendo un espacio cerrado para la reubicación de empresas chinas. Los proveedores chinos nacionales siguen siendo los proveedores dominantes o exclusivos de componentes para las empresas deslocalizadas con sede en la SETCZone, con poca participación de los productores egipcios en el proceso de valor añadido. La SETCZone, como tal, ha apoyado la internacionalización del capital chino, excluyendo al mismo tiempo la base industrial nacional de las ganancias de la producción y el comercio globales. Aunque tales inversiones pueden crear empleos y potencialmente impulsar cierto crecimiento económico, tendrán una capacidad limitada para lograr una transformación estructural significativa o mejorar el papel de la ubicación anfitriona en la división global del trabajo.

La limitada integración de la SETCZone en la economía nacional se debe a un conjunto de condiciones y determinantes chinos y del país anfitrión. Principalmente, la ausencia de propiedad política y el limitado espacio de política han impedido que los gobiernos locales afirmen el control, obstaculizando la integración de políticas de desarrollo arraigadas a nivel nacional, especialmente aquellas destinadas a fortalecer la capacidad nacional, en las zonas industriales chinas. Gran parte de esto tiene que ver con el panorama general del programa de zonas, sus objetivos político-económicos y sus características institucionales, que limitan inherentemente el papel de las instituciones nacionales y la política gubernamental en la planificación y promoción industrial de la zona.

Sin incorporar las visiones nacionales de los gobiernos anfitriones en la construcción de las zonas chinas, incluidos los esfuerzos para canalizar las inversiones hacia sectores objetivo que fomenten conexiones estratégicamente beneficiosas con las empresas locales y construir industrias dentro de las mismas cadenas de valor, se pierden las oportunidades para promover la industrialización. Generar estas oportunidades requiere un fuerte liderazgo nacional, asignación de inversiones por parte del gobierno central y marcos regulatorios y legales que sienten las bases para una mejora, profundización y desarrollo industrial sostenidos. De lo contrario, las inversiones chinas corren el riesgo de reproducir las relaciones asimétricas y las exclusiones existentes de la economía política global, facilitando el flujo de capital y bienes de las regiones chinas a los mercados mundiales sin generar necesariamente nuevas oportunidades de desarrollo en la región anfitriona.

Preguntas Frecuentes (FAQ) sobre la SETCZone en Egipto

¿Qué es la SETCZone?
La SETCZone (Zona de Cooperación Económica y Comercial de Suez) es un parque industrial en Egipto construido y gestionado principalmente por China, específicamente por la empresa Tianjin TEDA. Es un proyecto clave dentro de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI) y el programa ETCZone de China en África.

¿Quién construyó y gestiona la SETCZone?
La SETCZone fue desarrollada por Tianjin TEDA, una empresa estatal regional china. Tianjin TEDA tiene una participación mayoritaria (80%) en la empresa conjunta Egypt-TEDA Investment Company, lo que le otorga un control significativo sobre la planificación estratégica, la gestión y la promoción de inversiones dentro de la zona.

¿Por qué es importante la SETCZone para China?
La SETCZone es importante para China como parte de su estrategia "Go Global" para deslocalizar la capacidad industrial excedente, expandir mercados para sus empresas, acceder a nuevos mercados a través de los acuerdos comerciales preferenciales de Egipto y promover la Iniciativa de la Franja y la Ruta.

¿Qué beneficios ha traído la SETCZone a Egipto?
La SETCZone ha tenido éxito en atraer una cantidad significativa de Inversión Extranjera Directa (IED) china a Egipto, particularmente en sectores manufactureros. Esto ha contribuido al crecimiento económico general y ha generado empleos. También se alinea con la estrategia de desarrollo del Eje del Canal de Suez bajo la Visión 2030 de Egipto.

¿Cuáles son las limitaciones de la SETCZone para el desarrollo local en Egipto?
La principal limitación es la falta de enlaces productivos hacia atrás con los proveedores egipcios. Las empresas en la SETCZone tienden a integrarse verticalmente con las cadenas de suministro chinas, importando la mayoría de los insumos de China en lugar de comprarlos localmente. Esto limita la transferencia de tecnología y habilidades, la diversificación industrial y la integración de la base industrial egipcia en las cadenas de valor globales.

¿Qué son los enlaces productivos hacia atrás?
Los enlaces productivos hacia atrás se refieren a las conexiones que una empresa o sector establece con los proveedores locales de materias primas, componentes y servicios. Son cruciales para el desarrollo industrial, ya que estimulan la producción local, fomentan la transferencia de conocimiento y tecnología y fortalecen la base manufacturera de una economía.

¿Cómo se podría mejorar el impacto de la SETCZone en Egipto?
Para mejorar el impacto, se requeriría un mayor espacio de política y propiedad política por parte del gobierno egipcio. Esto implicaría integrar políticas de desarrollo nacional en la planificación y operación de la zona, canalizando inversiones hacia sectores que fomenten conexiones con empresas locales y promoviendo activamente la transferencia de tecnología y la mejora de habilidades para los trabajadores egipcios.

Conclusión: Un Camino Hacia Adelante

En resumen, la SETCZone en Egipto representa un ejemplo palpable de la estrategia de China de establecer parques industriales en el extranjero bajo la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Ha demostrado ser eficaz para facilitar la internacionalización del capital chino y atraer Inversión Extranjera Directa a Egipto, lo que se alinea con los objetivos chinos de "Salir Globalmente" y la estrategia de desarrollo de Egipto. Sin embargo, el análisis revela que, a pesar de su éxito en atraer inversión, la zona ha tenido dificultades para generar beneficios más profundos para la economía local, particularmente en lo que respecta a la creación de enlaces productivos hacia atrás con los proveedores egipcios y la facilitación de la transferencia de tecnología y habilidades.

La estructura de gobernanza de la zona, caracterizada por un fuerte control chino y un limitado espacio de política para los actores egipcios, parece ser un factor clave en esta limitación. Las empresas dentro de la zona tienden a mantener cadenas de valor verticalmente integradas con China, lo que restringe las oportunidades de integración local y desarrollo industrial endógeno. Para que parques como la SETCZone contribuyan de manera más significativa al desarrollo industrial y la transformación estructural de los países anfitriones como Egipto, es fundamental que haya un mayor liderazgo nacional y la capacidad de implementar políticas que fomenten activamente los enlaces productivos y la creación de capacidades locales. Sin estos elementos, el riesgo es que estas zonas sigan siendo enclaves exitosos para el capital extranjero, pero desacoplados de la economía nacional, reproduciendo así las asimetrías existentes en la economía global.

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